Esther Lago05 de fevereiro de 2026 · 11 min de leitura
O princípio da legalidade tributária sempre ocupou posição central no sistema constitucional brasileiro. Ele estabelece que ninguém pode ser obrigado a pagar tributo sem que a cobrança esteja expressamente prevista em lei, aprovada pelo Poder Legislativo. Esse princípio, que já era relevante no modelo anterior, torna-se ainda mais decisivo com a Reforma Tributária instituída pela EC 132/2023.
A razão é simples: o novo sistema é altamente automatizado, centralizado e orientado por dados, com apuração assistida, Split Payment e validações em tempo real.
Quando a tributação passa a ocorrer de forma quase instantânea, qualquer extrapolação normativa deixa de ser um risco futuro e passa a impactar imediatamente o caixa da empresa.
Nesse contexto, a legalidade deixa de ser um conceito abstrato do direito constitucional e se transforma em um instrumento prático de proteção financeira, especialmente para micro e pequenas empresas, que possuem menor margem para absorver retenções indevidas, glosas automáticas ou mudanças repentinas de interpretação fiscal.
Este artigo analisa o que muda na prática com a Reforma, quais são os limites jurídicos do poder de tributar, o papel do Comitê Gestor e como a automação fiscal pode tanto proteger quanto ameaçar a legalidade, dependendo de como for utilizada.
A partir de 2026, o sistema tributário brasileiro passa a operar com alíquotas de teste, motores de cálculo automáticos e retenção síncrona de tributos. Isso significa que o imposto não será mais apenas declarado e conferido posteriormente, mas calculado, retido e distribuído em tempo real.
Para o pequeno empresário, isso representa uma mudança profunda. Qualquer erro normativo, interpretação excessiva ou extrapolação infralegal pode resultar em retenção imediata de recursos, afetando diretamente capital de giro, fluxo de caixa e capacidade operacional.
É nesse cenário que o princípio da legalidade assume papel central. Ele funciona como um freio constitucional contra a criação de obrigações tributárias por atos administrativos, sistemas ou regulamentos que não tenham respaldo em lei complementar.
A legalidade passa a ser, portanto, um instrumento de defesa preventiva, pois delimita com precisão o que pode ou não ser exigido do contribuinte em um ambiente fiscal automatizado.
Se aprofunde no tema: “Repartição tributária: o que é e como funciona no Brasil“.
Com a Reforma, o IBS e a CBS passam a ser tributos estruturantes do sistema. Por determinação constitucional, diversos elementos desses tributos somente podem ser definidos ou alterados por Lei Complementar.
Sem lei complementar aprovada pelo Congresso Nacional, o Estado não pode:
Atos infralegais, como decretos, portarias ou instruções normativas, não podem inovar na ordem jurídica tributária. Eles servem apenas para detalhar a aplicação da lei, nunca para criar novos deveres ou ônus.
Esse limite é essencial em um sistema automatizado, pois impede que o motor de cálculo fiscal passe a exigir valores sem respaldo legal, ainda que tecnicamente seja capaz de fazê-lo.
Saiba mais: “Como ficam as alíquotas estaduais e municipais com o IBS?“.
A chamada reserva de lei assegura que o empresário saiba, com antecedência razoável, quanto, quando e como irá pagar tributos. Isso é fundamental para planejamento financeiro, precificação e gestão de custos.
Sem reserva de lei, mudanças repentinas poderiam ocorrer por simples ajustes administrativos, afetando contratos em andamento e operações já precificadas.
Na prática, a legalidade protege o caixa das MPEs porque:
Em síntese, a reserva de lei transforma a legalidade tributária em um verdadeiro mecanismo de proteção do caixa empresarial.
Ao exigir que qualquer criação ou alteração de tributo passe pelo devido processo legislativo, o sistema impede que decisões administrativas, ajustes sistêmicos ou interpretações isoladas impactem financeiramente a empresa de forma abrupta.
Para as micro e pequenas empresas, essa previsibilidade não é apenas uma garantia constitucional abstrata, mas a condição mínima para firmar contratos, definir preços e operar com segurança em um ambiente fiscal cada vez mais automatizado e sensível a variações normativas.
Confira também: “Como a Reforma Tributária acelera a digitalização das obrigações fiscais“.
A criação do Comitê Gestor do IBS constitui um dos pilares institucionais da Reforma Tributária, ao concentrar a administração, a arrecadação, a fiscalização e a distribuição do imposto entre os entes federativos.
Essa centralização é indispensável para viabilizar a tributação no destino, garantir uniformidade de procedimentos e evitar a fragmentação normativa que alimentou a guerra fiscal.
Contudo, essa concentração de competências não amplia o poder de tributar nem flexibiliza o princípio da legalidade.
A Constituição não transfere ao Comitê função legislativa, mas apenas competência administrativa e operacional, estritamente subordinada ao texto constitucional e às leis complementares que estruturam o IBS.
Em termos jurídicos, o Comitê Gestor não cria tributos, não majora alíquotas e não restringe direitos.
Sua atuação limita-se à execução técnica da lei, o que significa que qualquer tentativa de inovar na ordem tributária por meio de atos administrativos, regulamentos ou sistemas automatizados configura violação direta ao princípio da legalidade e pode ser objeto de controle administrativo ou judicial.
Confira de forma detalhada: “Tributação no destino: o que isso significa?“.
O Comitê pode editar normas operacionais para:
Contudo, ele não pode, por ato próprio:
Quando uma norma administrativa ultrapassa esses limites, ela se torna ilegal ou inconstitucional, ainda que esteja tecnicamente implementada nos sistemas do Fisco.
Entenda também: “IBS: entenda o substituto do ICMS e ISS“.
Um dos maiores riscos do novo sistema está na glosa de créditos baseada exclusivamente em atos infralegais. Como a apuração é automatizada, o sistema pode negar créditos com base em critérios administrativos não previstos em lei.
Isso pode ocorrer, por exemplo, quando:
Nesses casos, o contribuinte tem direito de contestar a glosa, pois o crédito é um direito subjetivo previsto em lei complementar, e não uma concessão administrativa.
A contestação deve demonstrar, de forma objetiva, que:
Para sustentar essa defesa, são fundamentais a prova documental, os registros digitais auditáveis e a emissão correta das notas fiscais, que permitem comprovar a aderência da operação ao texto legal e afastar restrições baseadas apenas em normas administrativas.
Saiba mais: “Crédito Tributário: o que é, como se gera“.
O Split Payment é um dos instrumentos mais sensíveis da Reforma. Ele permite que o tributo seja separado automaticamente no momento do pagamento da operação.
Esse mecanismo aumenta eficiência, mas também amplifica riscos, pois qualquer erro normativo afeta imediatamente o caixa da empresa.
Por isso, no contexto do Split Payment, a legalidade tributária atua como linha de contenção contra retenções excessivas ou indevidas. Como o recolhimento ocorre de forma automática e síncrona, qualquer extrapolação normativa, ainda que decorrente de parametrização incorreta ou ato infralegal, produz impacto financeiro imediato.
A exigência de base legal estrita impede que o sistema retenha valores além do que foi fixado em lei complementar, preservando o capital de giro da empresa e garantindo que a automação funcione como instrumento de eficiência, e não como fonte de insegurança jurídica.
Se aprofunde no assunto: “O que é o efeito cascata na tributação?“.
Não. A retenção automática não pode ultrapassar a alíquota expressamente prevista em lei complementar. O sistema é apenas um executor da norma, não seu criador.
Se o sistema reter valor superior ao legalmente devido, ocorre cobrança indevida, passível de restituição e contestação administrativa ou judicial.
Confira também: “Reforma Tributária e notas de serviço: o fim do ISS muda o quê na NFS-e?“.
A automação fiscal somente é juridicamente legítima quando:
Nesse contexto, a legalidade deixa de ser apenas um princípio abstrato e passa a atuar como parâmetro jurídico que delimita e condiciona o funcionamento do algoritmo. O sistema automatizado não substitui a lei nem pode ultrapassá-la; ele apenas a executa, sob pena de transformar eficiência tecnológica em violação de garantias constitucionais.
Saiba mais: “Como a Reforma Tributária acelera a digitalização das obrigações fiscais“.
A Reforma Tributária intensifica de forma significativa a produção normativa infralegal, especialmente por meio de atos operacionais, manuais técnicos, ajustes sistêmicos e regulamentações administrativas necessárias para viabilizar a arrecadação automatizada.
Esse movimento é natural em um sistema altamente digitalizado, mas cria um novo desafio para as empresas: acompanhar mudanças frequentes sem comprometer a continuidade da operação.
O risco não está apenas na quantidade de normas, mas na velocidade com que elas passam a produzir efeitos práticos, muitas vezes incorporadas diretamente aos sistemas fiscais.
Sem um modelo de monitoramento jurídico estruturado, a empresa pode cumprir tecnicamente o sistema e, ainda assim, violar a lei ou sofrer retenções indevidas.
Por isso, o desafio contemporâneo não é parar para analisar cada ato normativo, mas integrar o acompanhamento legal à rotina operacional, garantindo conformidade contínua sem travar faturamento, emissão de notas ou fluxo de caixa.
Veja também: “Reforma Tributária e digitalização: como a tecnologia pode ajudar na conformidade“.
No contexto da Reforma Tributária, o contador deixa de atuar apenas como executor de obrigações acessórias e passa a assumir a função de guardião da legalidade operacional da empresa.
Cabe a ele distinguir, de forma técnica e criteriosa, aquilo que decorre diretamente da lei complementar daquilo que é fruto de ato administrativo ou ajuste infralegal, evitando que a empresa incorpore exigências sem respaldo jurídico.
Nesse papel, o contador analisa de forma contínua:
Essa atuação preventiva é essencial para que a empresa cumpra o que é legalmente exigido, sem se submeter passivamente a excessos normativos que, no novo modelo, produzem efeitos financeiros imediatos.
Confira também: “Imposto Seletivo: qual o papel do contador no novo tributo?“.
A classificação incorreta não produz apenas um erro operacional, mas um efeito jurídico direto sobre a exigibilidade do tributo. Quando a parametrização se afasta do enquadramento legal, o sistema passa a aplicar regras fiscais que não correspondem à realidade jurídica da operação.
Isso pode resultar em:
Por essa razão, a parametrização fiscal deve refletir estritamente o texto legal e suas definições normativas, e não apenas tabelas administrativas, manuais técnicos ou configurações padronizadas de sistemas. Quando a técnica se desconecta da lei, a automação deixa de ser instrumento de conformidade e passa a ser fonte de insegurança jurídica.
Veja também: “NCM e Reforma Tributária 2025: o que muda e como se preparar“.
Não. A CBS só pode ser alterada por lei complementar aprovada pelo Congresso Nacional. Qualquer aumento por decreto viola o princípio da legalidade.
É necessário verificar se a exigência está prevista em lei complementar. Se surgir apenas em portaria ou instrução normativa, pode ser questionada.
O contribuinte deve registrar a inconsistência e requerer restituição ou compensação. A retenção indevida não afasta o direito de defesa.
Sim. A Constituição prevê mecanismos de transição e compensação. Esses créditos não podem ser simplesmente anulados por ato administrativo.
Um emissor atualizado aplica corretamente as regras legais vigentes. Soluções como essa ajudam a reduzir erros operacionais que poderiam ser interpretados como descumprimento legal.
Advogada e Assessora jurídica
Esther Lago é advogada com atuação em Direito Tributário e Empresarial (OAB/MG 233.253), voltada à assessoria jurídica de microempresas, pequenas empresas e empreendedores digitais, com foco em segurança jurídica, eficiência fiscal e estruturação inteligente dos negócios. Com três anos de experiência, Esther atua diretamente no acompanhamento de rotinas fiscais, análise de riscos tributários, organização contratual e suporte jurídico estratégico para empresas em fase de crescimento. Sua atuação é marcada por uma leitura moderna da legislação, alinhada à realidade operacional de quem empreende no Brasil hoje. É graduada em Direito pela Universidade Salgado de Oliveira, formação que sustenta uma prática técnica aliada a uma visão prática e acessível do Direito. Como profissional da nova geração, Esther traz uma perspectiva aberta à inovação, à tecnologia e às transformações trazidas pela Reforma Tributária, ajudando seus clientes a se anteciparem aos impactos regulatórios e a tomarem decisões mais seguras. Seu trabalho parte da convicção de que o Direito não deve ser um obstáculo, mas um instrumento de crescimento, previsibilidade e proteção patrimonial para o empreendedor. Na GestãoClick, ClickNotas e CertClick, produz conteúdos sobre legislação tributária, obrigações fiscais e mudanças no sistema tributário, traduzindo normas complexas em orientações práticas para quem está na linha de frente dos negócios. OAB/MG 233.253
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